Internés pour « vie dissolue » : l'internement administratif en Suisse jusqu'en 1981

Qu'était l'internement administratif ?

L'internement administratif était une privation de liberté ordonnée par une autorité administrative cantonale, et non par un juge, le plus souvent pour une durée indéterminée ^[1]. Selon l'historien Urs Germann, auteur de l'article du Dictionnaire historique de la Suisse (DHS), il n'exigeait ni infraction ni procès : la décision se fondait sur le mode de vie de la personne et sur une prétendue menace pour l'ordre public ^[1]. Dès le milieu du XIXe siècle, il servait l'assistance publique, la tutelle et la lutte contre l'alcoolisme, avec un objectif affiché d'amendement et de discipline ^[1].

La décision revenait, selon le canton, au gouvernement ou à des services subordonnés ; dans le canton de Vaud, à des commissions spécialisées ; pour les internements fondés sur le Code civil, à l'autorité tutélaire ^[1]. Les voies de recours protégeaient mal les personnes concernées, et un contrôle par un tribunal n'était guère possible avant les années 1960 ^[1]. Des notions juridiques floues et un large pouvoir d'appréciation ont conduit à des décisions arbitraires ^[1].

La Commission indépendante d'experts (CIE) l'a résumé en 2019 : « une législation imprécise a favorisé une application arbitraire » des internements ^[2]. Cette absence de juge distingue l'internement administratif de la peine de prison, même si les deux pouvaient s'exécuter dans les mêmes murs ^[1].

Repères chronologiques

1. 1839-1840Premières lois d'internement administratif aux Grisons
2. 1912Le Code civil suisse permet aussi l'internement par la voie de la tutelle
3. 28 novembre 1974La Suisse ratifie la Convention européenne des droits de l'homme
4. 1er janvier 1981La privation de liberté à des fins d'assistance (loi du 6 octobre 1978) remplace les lois cantonales
5. 10 septembre 2010Excuses de la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf à Hindelbank
6. 1er août 2014Entrée en vigueur de la loi fédérale sur la réhabilitation des personnes internées
7. 1er avril 2017Entrée en vigueur de la LMCFA et de la contribution de solidarité de 25 000 francs
8. 2 septembre 2019La Commission indépendante d'experts présente ses conclusions en dix volumes

Sur quelles lois reposait-il ?

Il reposait sur des lois cantonales, complétées à partir de 1912 par le droit fédéral de la tutelle. Les premiers textes apparaissent au milieu du XIXe siècle, par exemple aux Grisons (1839 et 1840), en Thurgovie (1849) et à Lucerne (1872) ^[1]. Le Code civil suisse, adopté en 1907 et appliqué depuis 1912, a ensuite permis des internements par la voie de la tutelle ^[1].

Le XXe siècle a vu de nouvelles lois ou des extensions : Berne en 1912, Zurich en 1925, Fribourg en 1942 ^[1]. Dans le canton de Vaud et à Neuchâtel (texte de 1939), la pratique visait fortement les personnes prostituées ^[1]. Jusqu'à la Seconde Guerre mondiale, tous les cantons sauf Genève connaissaient une forme de détention administrative ^[1].

Les abrogations ont été échelonnées. Argovie et Zoug ont supprimé leurs lois en 1942, lors de l'entrée en vigueur du Code pénal suisse ; d'autres cantons ont suivi dans les années 1970, et Zurich comme Fribourg seulement en 1981 ^[1]. Les dispositions du Code civil sur l'internement sont restées inchangées jusqu'en 1981 ^[1].

Chaque canton avait ainsi sa propre législation, avec ses propres catégories et ses propres autorités ^[2]. Cette diversité rend difficile toute comparaison terme à terme, mais la CIE en a tiré un constat commun : l'imprécision des textes ouvrait la porte à l'arbitraire ^[2].

Pour quels motifs pouvait-on être interné ?

On pouvait être interné pour un comportement jugé déviant, sans avoir commis d'infraction. Le DHS cite la « fainéantise » (Arbeitsscheu), l'« inconduite » ou « vie dissolue » (Liederlichkeit), l'« abandon moral » (Verwahrlosung), l'abus d'alcool, des conflits avec les autorités, les parents ou le tuteur, ainsi que des condamnations antérieures ^[1]. Ces catégories morales, très larges, laissaient à l'administration le soin de décider qui s'en écartait.

Les motifs différaient selon le sexe. D'après la CIE, les hommes étaient surtout accusés d'être des « fainéants » ou de boire trop, tandis que les femmes étaient visées d'abord pour des manquements aux normes sexuelles, comme une sexualité hors mariage ou un soupçon de prostitution ^[2]. Le DHS précise que des mères non mariées figuraient aussi parmi les personnes internées ^[1].

Le mariage pouvait mettre fin à l'internement d'une femme, et certaines se sont mariées sous la pression des établissements, relève la commission ^[3]. Le contrôle de la sexualité féminine passait donc aussi par l'incitation à régulariser une situation jugée contraire aux mœurs.

Ces motifs s'inscrivaient dans une longue histoire. Depuis le XVIIIe siècle, pauvreté et « Unzucht », la débauche, étaient combattues ensemble, et la mère célibataire était devenue la figure moralement condamnée de ce discours ^[9]. Au XXe siècle, l'eugénisme a repris une partie de ces débats sous l'étiquette de « faiblesse d'esprit morale » (moralischer Schwachsinn) ^[9].

Qui étaient les personnes visées ?

Les personnes visées étaient surtout des pauvres, des marginaux et des membres de groupes discriminés, et en grande majorité des hommes. La CIE cite les personnes en situation de pauvreté, sans emploi fixe ou dans une situation familiale précaire, les membres de groupes socialement discriminés comme les Yéniches ou les enfants illégitimes, les personnes en conflit avec les autorités et, après la Seconde Guerre mondiale, des jeunes ^[2]. Environ 80 % des personnes internées étaient des hommes ^[2].

Le DHS ajoute les chômeurs de longue durée, les jeunes délinquants, les membres des classes populaires, les célibataires, les personnes divorcées, les Yéniches et les Sintés ^[1]. Le nombre d'internements a culminé entre 1930 et 1945 ; dans les années 1970, environ 250 personnes par an étaient encore internées, selon les estimations ^[1].

Les chiffres globaux sont élevés. Au moins 60 000 personnes ont été internées au XXe siècle dans environ 650 établissements, dont 20 000 à 40 000 entre 1930 et 1981 selon les estimations de la CIE ^[2]. Comme beaucoup ont été internées à plusieurs reprises, le nombre de décisions est bien supérieur ^[2]. L'Office fédéral de la justice parle précisément de 648 établissements ^[4].

Comment se passait l'internement dans les établissements ?

L'internement se déroulait dans des établissements fermés où le travail forcé était la règle et où la durée du séjour n'était pas fixée à l'avance. Les premiers établissements de travail forcé ont été Fürstenau (1840), Kalchrain (1849) et Bitzi (1871) ^[1]. On a ensuite utilisé des asiles de pauvres, des établissements pour alcooliques et des maisons d'éducation, mais aussi des prisons de district et des cliniques psychiatriques ^[1].

Certains établissements cumulaient plusieurs fonctions. Bellechasse, Realta et Hindelbank, ce dernier réservé aux femmes, recevaient aussi des personnes condamnées par la justice ^[1]. Les internés administratifs y côtoyaient donc des détenus de droit commun sans avoir été jugés. Le DHS cite aussi la maison d'éducation au travail d'Uitikon, dans le canton de Zurich ^[1].

La durée dépendait de la direction de l'établissement : jusqu'à deux ans était courant, davantage pour les jeunes et les récidivistes ^[1]. Jusqu'aux années 1960, l'hygiène, l'alimentation, les soins et les conditions de travail étaient précaires ; la discipline pouvait être violente, y compris par des violences sexuelles, et le travail, pénible et monotone, était à peine rémunéré ^[1].

Les séquelles ont été durables. Les internements ont brisé des liens sociaux, interrompu des parcours professionnels et accru le risque de pauvreté ; beaucoup de personnes ont gardé des atteintes à leur santé physique et psychique et se sont tues par crainte de la stigmatisation ^[1].

Pourquoi le système a-t-il pris fin en 1981 ?

Le système a pris fin en 1981 parce qu'une révision du Code civil a remplacé les lois cantonales par la « privation de liberté à des fins d'assistance », sous la pression du droit international. Des critiques s'étaient exprimées dès le XIXe siècle, notamment celles de l'écrivain Carl Albert Loosli, de la féministe Emilie Gourd, du socialiste Paul Golay et de Gaudenz Canova ^[1]. À partir des années 1960, juristes et médias ont dénoncé le caractère disproportionné de ces mesures ^[1].

Le facteur décisif a été, selon le DHS, la pression internationale à l'approche de la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) ^[1]. La Suisse l'a ratifiée le 28 novembre 1974 ^[7], avec des réserves ^[8]. L'Organisation internationale du travail considérait en outre ces internements comme une forme proscrite de travail forcé ^[1].

La révision du Code civil, adoptée par la loi fédérale du 6 octobre 1978 et entrée en vigueur le 1er janvier 1981, a restreint le champ de l'enfermement et instauré un droit au contrôle judiciaire, l'exécution restant cantonale ^[1][11]. Elle a rendu caduques les dispositions cantonales antérieures, et le législateur visait expressément une réglementation conforme à la CEDH ^[11]. La CIE souligne que ce ne fut pas une rupture absolue : les pratiques ont évolué progressivement, et des questions comparables se posent encore avec le placement à des fins d'assistance ou la détention en vue du renvoi ^[3]. Depuis 2013, le droit de la protection de l'enfant et de l'adulte a remplacé la privation de liberté à des fins d'assistance par le placement à des fins d'assistance ^[1].

Qu'a révélé la Commission indépendante d'experts ?

La Commission indépendante d'experts a montré l'ampleur du système et son caractère arbitraire, dans dix volumes publiés en 2019. Le Conseil fédéral l'a instituée le 5 novembre 2014, avec un budget de 9,9 millions de francs sur quatre ans ; elle était présidée par Markus Notter ^[10]. Une quarantaine de chercheurs ont travaillé pendant quatre ans dans cinq domaines de recherche ^[3].

Ses conclusions ont été présentées le 2 septembre 2019 ^[2]. Les dix volumes paraissent chez Chronos, Alphil et Casagrande et sont disponibles gratuitement en version électronique ; le dixième est le rapport final ^[3]. Celui-ci réunit une synthèse scientifique, quatorze textes dans lesquels des personnes concernées prennent la parole et des recommandations ^[10].

Le Conseil fédéral a pris acte du rapport le 27 novembre 2019 ^[5]. Les recommandations visent à poursuivre le travail de réhabilitation et à éviter que de telles injustices ne se reproduisent ^[2][3]. La commission a été dissoute après la publication ^[4].

Comment la Suisse a-t-elle reconnu ces injustices ?

La Suisse a reconnu ces injustices par des excuses officielles, une loi de réhabilitation et une contribution de solidarité. Le 10 septembre 2010, la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf et des représentants des cantons ont présenté des excuses, lors d'une cérémonie à la prison de Hindelbank, aux personnes internées sans décision judiciaire ^[4]. Le 11 avril 2013, une commémoration nationale à Berne a été l'occasion pour Simonetta Sommaruga de demander pardon aux victimes au nom du Conseil fédéral ^[4][5].

La loi fédérale du 21 mars 2014 sur la réhabilitation des personnes placées par décision administrative est entrée en vigueur le 1er août 2014 ; elle reconnaît l'injustice subie mais exclut toute prestation financière ^[4][5]. Une seconde loi, adoptée le 30 septembre 2016 comme contre-projet à l'initiative sur la réparation, est en vigueur depuis le 1er avril 2017 : elle prévoit une contribution de solidarité de 25 000 francs par victime ^[4][5].

Les demandes ont afflué. D'avril 2017 à décembre 2025, 11 949 demandes ont été déposées, dont 11 340 acceptées, et 283,5 millions de francs ont été versés, dont environ 5 millions par des cantons, des communes et d'autres organisations ^[12]. Un an plus tôt, à la fin de 2024, l'Office fédéral de la justice comptait 11 619 demandes, dont 11 002 acceptées ^[6]. Le délai de dépôt a été supprimé le 1er novembre 2020 ^[5]. Le 30 octobre 2025, le conseiller fédéral Beat Jans a inauguré l'exposition itinérante « Placés. Internés. Oubliés ? », visible jusqu'en 2028 ^[5]. Le sort des enfants est traité dans l'article sur les enfants placés de force, et l'ensemble des mesures dans Excuses, réhabilitation, contribution.

Questions fréquentes

Combien de personnes ont été internées administrativement en Suisse ?

Au moins 60 000 personnes au XXe siècle, selon la Commission indépendante d'experts ^[2]. Elles ont été placées dans environ 650 établissements, et beaucoup ont été internées plusieurs fois ^[2]. Environ 80 % étaient des hommes ^[2].

Des mères célibataires ont-elles été internées ?

Oui. Le Dictionnaire historique de la Suisse indique que des mères non mariées figuraient parmi les personnes internées ^[1]. Les femmes étaient surtout visées pour des manquements aux normes sexuelles, comme une sexualité hors mariage ou un soupçon de prostitution ^[2].

Où lire le rapport de la Commission indépendante d'experts ?

Sur le site de la commission, qui met gratuitement en ligne ses dix volumes ^[3]. Le rapport final en constitue le dixième volume ; la série a aussi été publiée en librairie chez Chronos, Alphil et Casagrande ^[3]. Ses principales conclusions ont été diffusées par la Confédération le 2 septembre 2019 ^[2].

Les victimes ont-elles été indemnisées ?

Oui, par une contribution de solidarité de 25 000 francs, prévue par une loi entrée en vigueur le 1er avril 2017 ^[5]. À la fin de 2025, 11 340 demandes avaient été acceptées sur 11 949 déposées ^[12]. La loi de réhabilitation de 2014 ne prévoyait, elle, aucune prestation financière ^[4].

Pourquoi parle-t-on d'internement « sans jugement » ?

Parce que la décision était prise par une autorité administrative, et non par un tribunal. Aucune infraction ni procédure judiciaire n'était nécessaire, et un contrôle par un juge n'était guère possible avant les années 1960 ^[1]. La durée, souvent indéterminée, dépendait de la direction de l'établissement ^[1].

Qu'est-ce qui a remplacé l'internement administratif après 1981 ?

La privation de liberté à des fins d'assistance, introduite par la loi fédérale du 6 octobre 1978 modifiant le Code civil, en vigueur depuis le 1er janvier 1981 ^[11]. Elle limitait les cas d'enfermement et ouvrait un recours devant un juge ^[1]. Depuis 2013, elle a été remplacée par le placement à des fins d'assistance ^[1].

Peut-on encore déposer une demande de contribution de solidarité ?

Oui. Le délai initial, échu le 31 mars 2018, a été supprimé avec effet au 1er novembre 2020 ^[4][5]. Les victimes peuvent depuis déposer une demande à tout moment auprès de l'Office fédéral de la justice ^[4].